Assessing protection of civilians in military operations

Abstract

In today’s conflicts, military forces are frequently expected to protect civilians from threats of physical violence. Successful protection is now considered important to ensure local and international legitimacy and in many cases necessary to accomplish the operation’s overall objectives. It has therefore become increasingly necessary to assess the degree to which civilians are actually being protected on the ground or not. Operations assessment is an activity that informs commanders and decision-makers on whether the intended objectives of a military operation are being achieved. In order to be useful, such assessments must measure aspects that are relevant to the particular objective or topic in question. This report deals specifically with the question of how to measure protection of civilians. When assessing protection of civilians, what is relevant depends on the nature of the threat against civilians in the first place. Successful protection of civilians is defined as having reduced the current level of threat to civilians, without causing more harm than otherwise would occur. In all situations, the greatest threats to civilians are likely to come from perpetrators that deliberately target them as part of their strategy. However, the particular ways in which civilians are targeted will vary greatly. This report therefore uses seven generic scenarios developed by the Norwegian Defence Research Establishment (FFI), which seek to capture the range of situations where civilians are faced with fundamentally different types of physical threats (GENOCIDE, ETHNIC CLEANSING, REGIME CRACKDOWN, POST-CONFLICT REVENGE, COMMUNAL CONFLICT, PREDATORY VIOLENCE, and INSURGENCY). These scenarios also describe the different outcomes that can be expected when perpetrators succeed with their violence against civilians. These expected outcomes provide a starting point against which to assess whether civilians are being protected or not. If the civilian suffering is reduced compared to what could otherwise be expected, a degree of operational success can be claimed. The question is how this can actually be measured. This report therefore outlines six different approaches to measuring protection of civilians, which can be used to identify relevant metrics depending on the particular scenario one is faced with. These are: (1) civilian casualty figures, (2) civilian behaviour, (3) perception of security, (4) territorial control, (5) delivery of humanitarian assistance, and (6) perpetrator capabilities. Particular attention is given to perpetrator capabilities, because it is the most critical factor to consider from a military perspective in all scenarios. The capabilities are those means the perpetrator actually requires to be able to implement the violence against civilians. Finally, the report explains how success in protecting civilians can be determined. It outlines a number of generic baselines against which to assess whether the threat to civilians is actually being reduced depending on the particular scenario one is faced with. Importantly, the criteria for success and what constitutes relevant information to measure will change in accordance with developments on the ground.

I dagens konflikter forventes det at militære styrker skal være i stand til å beskytte sivile mot fysisk vold. Beskyttelse av sivile handler ikke bare om å unngå å påføre unødig skade for sivilbefolkningen i tråd med krigens folkerett, men er stadig oftere en forutsetning for at militære operasjoner skal oppnå legitimitet både internasjonalt og lokalt. Det har derfor blitt stadig viktigere å kunne måle hvorvidt militære operasjoner lykkes med å beskytte sivile eller ikke. Vurdering av måloppnåelse i militære operasjoner (operations assessment) er en aktivitet som skal informere beslutningstagere og militære sjefer om hvor, når og hvordan de tilgjengelige ressursene skal benyttes mest effektivt. Det er derfor viktig at det som måles er relevant for den konkrete operasjonens målsetninger. I denne rapporten diskuteres det hvordan man kan måle beskyttelse av sivile i militære operasjoner. Beskyttelse av sivile kan sies å være oppnådd når det eksisterende trusselnivået mot sivile reduseres, uten at det volder mer skade enn det som ellers ville vært tilfelle. Den største trusselen mot sivile kommer normalt fra væpnede aktører som bevisst angriper sivile som en del av sin strategi. Hvordan sivile blir angrepet og av hvem vil imidlertid variere i stor grad. Denne rapporten benytter derfor syv generiske scenarioer utviklet ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) for å identifisere ulike situasjoner hvor sivile utsettes for grunnleggende forskjellige typer fysiske trusler (GENOCIDE, ETHNIC CLEANSING, REGIME CRACKDOWN, POST-CONFLICT REVENGE, COMMUNAL CONFLICT, PREDATORY VIOLENCE og INSURGENCY). Disse scenarioene beskriver også hvilket utfall man kan forvente dersom angriperne lykkes, målt i forskjellige typer sivile lidelser i de ulike scenarioene. Dersom den sivile lidelsen reduseres til mindre enn det man ellers kunne forventet at ville skje, har man oppnådd en grad av suksess. Spørsmålet er hvordan denne reduksjonen kan måles. Rapporten beskriver derfor seks ulike tilnærminger til å måle beskyttelse av sivile på. Disse tilnærmingene er: (1) sivile tapstall, (2) sivile handlingsmønster, (3) forståelse av sikkerhets-situasjonen, (4) endringer i territoriell kontroll, (5) tilgang på humanitær hjelp og (6) de væpnede aktørenes kapabiliteter. Det legges særlig vekt på angripernes kapabiliteter, som er de midlene de faktisk trenger for å kunne gjennomføre volden mot sivile. Nytteverdien av de ulike tilnærmingene vil variere avhengig av scenarioet man står overfor. Sivile tapstall og de væpnende aktørenes kapabiliteter er som regel relevante å måle på i alle operasjoner, mens de resterende måtene er mest relevant i de minst voldelige scenarioene. Avslutningsvis beskrives en rekke generelle referansepunkter (baselines), som kan brukes til å avgjøre om man faktisk lykkes i å redusere trusselen mot de sivile på bakken i de ulike scenarioene. Suksesskriteriene og hvilke tilnærminger som vil være mest relevante for å måle beskyttelse, vil likevel alltid variere i tråd med endringer i trusselnivået mot de sivile på bakken.