Arktis som "global allmenning" : mulige begrensninger i tilgangen til de nordlige havområder

Abstract

Den sikkerhetspolitiske maktbalansen har endret seg betydelig siden slutten av den kalde krigen. USA er i ferd med å tape relativ innflytelse, og stater som Kina, India, Russland og Brasil (BRIClandene) gjør seg stadig mer gjeldende på en rekke arenaer. Dette legger press på de såkalte globale allmenningene (global commons), som tradisjonelt har vært dominert av USA. Disse omfatter internasjonale farvann, luftrommet, verdensrommet og cyberspace. Dette er fysiske og virtuelle domener som fungerer som bindevev i det internasjonale systemet. Mer enn 80 % av verdens varehandel fraktes over havet, stadig mer kommunikasjon og transaksjoner foregår over internett og moderne overvåkings- og navigasjonssystemer baseres på satellitter i verdensrommet. Globalisering og teknologiutvikling gjør stater stadig mer avhengig av de globale allmenningene, og dermed også mer sårbare for mulige hindringer mot fri tilgang til og bruk av dem. Dette er en betydelig utfordring fordi de globale allmenningene ikke er underlagt samme grad av statlig styring og kontroll som nasjonale domener. For Norge som arktisk sjøfartsnasjon peker den arktiske maritime allmenningen seg ut som særlig betydningsfull. Regjeringen har utpekt nordområdene som ‖Norges viktigste strategiske satsningsområde‖. I nordområdene har det siden slutten av den kalde krigen utviklet seg et særegent regionalt samspill mellom de arktiske statene preget av samarbeid, forhandlig, åpenhet og stabilitet. De nordlige havområdene skiller seg fra de fleste andre allmenninger ved at et knippe arktiske stater har stor innflytelse på hvordan de forvaltes. Samtidig har utviklingen i disse havområdene stor innvirkning på verden for øvrig ettersom de utgjør en viktig del av verdens økosystem. Dette skaper muligheter for internasjonalt samarbeid fordi en rekke stater og organisasjoner har interesse av at områdene blir forvaltet så godt som mulig. Spørsmålet enkelte stiller seg i dag er imidlertid om smeltingen av isen kombinert med økt ressursetterspørsel vil kunne føre til mindre samarbeid, mer konkurranse og dermed økt spenning? I lys av dette, vurderer denne rapporten syv mulige begrensinger i tilgangen til de nordlige havområdene, basert på generelle sikkerhetspolitiske, økonomiske og klimatiske trender: (1) naturlige utfordringer, (2) grensekonflikt, (3) militarisering og opprustning, (4) transportrestriksjoner, (5) proteksjonisme, (6) miljøvern, og (7) sjørøveri. Selv om ingen av disse hindringene utgjør noen overhengene fare i dag, er det enkelte av dem som vil gjøre seg mer gjeldende dersom dagens trender fortsetter. Dette gjelder særlig for naturlige utfordringer, transportrestriksjoner og miljøvern. Norge vil i fremtiden kunne oppleve økt press om å dele på de ressurser og privilegier nasjonen i dag nyter godt av i de nordlige havområdene. Særlig olje, gass og fisk vil bli meget etterspurt av en stadig voksende og energiavhengig verdensbefolkning. Spørsmålet om mat og energi også burde være et globalt gode, eller en global allmenning, vil kunne tvinge seg frem. I så tilfelle vil Norge befinne seg i et dilemma der nasjonale interesser vil bli utfordret av norske verdier som solidaritet (med verden), internasjonale fred og sikkerhet og styrking av internasjonale institusjoner som FN og EU.

The international power balance has changed since the end of the Cold War. US influence has been reduced, while rising powers such as China, India, Russia and Brazil are gaining influence in a number of arenas. This puts more pressure on the so-called global commons: the high seas, airspace, space and cyberspace. The commons are physical and virtual domains that tie the international system together. More than 80% of world trade is transported by sea, ever more communication and transactions are done over the internet, and modern systems of surveillance and navigation operate via satellites in space. Globalisation and technology development make states more dependent on access to and freedom of action within the global commons, and thereby also more vulnerable to threats that may disrupt or deny access to them. Insofar as all global common domains are ungoverned areas in which states only have limited influence, this poses a significant challenge. As a historically seafaring nation, the maritime commons in the Arctic are particularly important for Norway. The government regards the High North as Norway’s most important strategic target area in the years to come. In the Arctic region, a distinct regional system of interaction characterised by cooperation, negotiation, openness and stability between the Arctic states has emerged. The northern maritime areas diverge from most other global commons because there are only a few Arctic states that have substantial influence on how these commons are administered. Simultaneously, this situation has significant repercussions on the rest of the world, since these areas are an important part of the world’s eco system. Potential for international cooperation is therefore generated because a number of states and organisations have a vested interest in the most viable ways possible. The question asked by some, however, is whether the melting of the ice in combination with increased demand for resources will lead to less cooperation, more competition, and thus also more tension? This report considers seven possible restrictions on free access in the northern maritime regions: (1) natural obstacles, (2) border disputes, (3) militarisation and rearmament, (4) restrictions on transport, (5) protectionism, (6) environmental protection, and (7) piracy. Although none of these restrictions pose an imminent threat, some may nevertheless become more immediate if the current trends persist. This applies in particular to natural obstacles, transport restriction and protection of the environment. In the future, Norway may face mounting pressure to share the resources and privileges the nation currently enjoys in the Arctic region. World demand for oil, gas and fish will increase in line with a growing and energy-dependent world population. The question over whether food and energy should also become a global good, or a global common, may inevitably arise. In such a case, Norway will also be faced with a dilemma in which its national interests will be confronted with Norwegian values like solidarity (with the world), international peace and security, and strengthening of international institutions such as the UN and the EU.