Brukes det nok ressurser på verdibevaring av forsvarssektorens EBA?

Abstract

Forsvarssektoren besitter store mengder eiendom, bygg og anlegg (EBA) og benytter vesentlige ressurser til drift og investering innenfor EBA-området. I 2018 planlegges det å bruke 7,6 milliarder kroner, noe som tilsvarer 15 prosent av forsvarsbudsjettet. Stortinget krever at EBA-porteføljen skal forvaltes effektivt og verdibevarende. Riksrevisjonen gjennomførte i 2016 en undersøkelse av forvaltningen av forsvarssektorens EBA. Én av konklusjonene fra undersøkelsen var at husleien ikke dekker godt nok kostnadene til verdibevaring av eiendomsmassen. Basert på denne undersøkelsen besluttet Forsvarsdepartementet (FD) å forsere en evaluering av husleieordningen som opprinnelig var planlagt gjennomført innen 2019. FFI deltok i denne evalueringen, og denne rapporten inneholder de analysene FFI gjennomførte. Analysene forsøker i stort å besvare to problemstillinger. Har forsvarssektoren bevart den økonomiske verdien til eiendomsmassen? For å besvare dette spørsmålet benytter vi tre indikatorer på hvordan tilstanden til eiendomsmassen har utviklet seg. Tilstandsgrad, den første indikatoren, viser en tydelig forverring av tilstanden til sektorens eiendomsmasse i perioden 2009–2017. Oppgraderingsbehov og vedlikeholdsetterslep, den andre og tredje indikatoren, utledes ved hjelp av de registrerte anmerkningskostnadene (kostnadene for å rette opp registrerte feil og mangler). Analysene viser at det totale oppgraderingsbehovet og vedlikeholdsetterslepet i sektorens eiendomsmasse er underestimert, mens veksten i oppgraderingsbehovet og vedlikeholdsetterslepet er overestimert. Datagrunnlaget for analysene inneholder enkelte svakheter og blir bedre og mer nøyaktig senere i perioden. Det er dermed usikkert hvorvidt forverringen i tilstanden er reell eller om den skyldes økt kvalitet i datagrunnlaget. Tildeles EBA-området tilstrekkelige ressurser til å bevare verdiene i et langsiktig perspektiv? Verdibevaring av sektorens eiendomsmasse er komplekst. Det er en rekke innsatsfaktorer som bidrar til verdibevaring. For å sikre verdibevaring på lang sikt er det nødvendig med tilstrekkelig ressurser innenfor både drifts- og investeringsbudsjettet. Analysene viser at behovet for vedlikehold, basert på levetidskostnadsberegninger, er større enn ressursene tildelt gjennom dagens husleie. Gitt dagens, og de neste års, EBA-portefølje vil verdibevaringsbehovet være i størrelsesorden 2,4 milliarder kroner årlig. I foregående perioder har tildelte midler over drifts- og investeringsbudsjettet vært lavere enn dette beløpet. Basert på analysene fremmes noen anbefalinger. Metoden for tilstandsvurderinger bør forankres hos beslutningstagerne for å øke forståelsen for styrker og svakheter ved resultatene. I tillegg bør verdibevaringsbehovet til EBA synliggjøres og tillegges større vekt i langtidsplanarbeidet.

The Norwegian defence sector possesses a substantial amount of property, buildings and facilities (PBF) and allocates a significant part of both the operational and investment budgets to PBF. In 2018 it is estimated that 7.6 billion NOK, 15 per cent of the total defence budget, will be spent on PBF. The Norwegian parliament demands that the PBF portfolio is administrated efficiently and that its value is preserved. In 2016 the Office of the Auditor General of Norway conducted an evaluation of the PBF administration in the defence sector. One of the conclusions was that the rent does not cover the costs of preserving the value of the portfolio. Based on this conclusion the Norwegian Ministry of Defence decided to expedite an evaluation of the rental system. The Norwegian Defence Research Establishment (FFI) participated and this report contains the analyses FFI performed in the evaluation. The analyses intended to answer two questions. Has the defence sector preserved the economic value of the PBF portfolio? To answer this question we examine the development of three different indicators for the condition of the PBF portfolio. The Norwegian Defence Estates Agency (NDEA) is responsible for administration of the defence sector’s PBF and conducts yearly condition registrations. In the registrations FB set a condition grade and a cost estimate for removing existing problems on each component in a building. The condition grade, the first indicator, shows a deterioration of the condition in the period 2009–2017. The second and third indicators, called upgrade requirements and maintenance build-ups, are both derived using the cost estimates. The analysis shows that the total upgrade requirements and maintenance build-ups are underestimated, furthermore that the growth in upgrade requirements and maintenance build-ups are overestimated. The quality of the condition registrations has improved in the period analysed. It is therefore not possible to conclude whether the deterioration in the condition is real or a consequence of the increased quality of the registrations. Are sufficient resources allocated to PBF to maintain the long term value? Value preservation of the PBF portfolio is a complex process where several input factors contribute to the preservation. Resources from both the operational and investment budgets are needed to ensure sufficient long term value preservation. A life cycle costs (LCC) estimation shows that insufficient resources are allocated to value preservation in the rent. Given the existing and future PBF portfolio of the Norwegian defence sector, it is estimated that approximately 2.4 billion NOK is needed for reinvestments. Historically a lower amount has been allocated for this purpose in the budgets. Based on the analyses we recommend that the method for performing condition registrations should be presented to the decision makers to increase the understanding of strengths and weaknesses of the derived results. In addition, value preservation should to a greater extent be emphasized in the long term planning in the Norwegian defence sector.