Langsiktig planlegging i Forsvaret - vitenskap i skjæringspunktet mellom politikk, byråkrati og kommandostyring

Abstract

Rapporten handler om utviklingen av Forsvarets langtidsplanlegging fra tidlig på 1970-tallet og fram mot år 2000. Den beskriver den prinsipielle tilnærmingen, hvordan planleggingsmetodikken ble utviklet og hvilken rolle Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Et planleggingssystem kan best bedømmes ut fra de bidrag det gir til et godt beslutningsgrunnlag. Mye plass er derfor viet de planleggings- og styringsproblemene Forsvaret hadde å stri med fra Norge måtte lære seg å stå på egne ben etter at den amerikanske våpenhjelpen opphørte, fram til slutten av 1990-årene. Den historiske gjennomgangen kan ha sin egen verdi, men hovedhensikten med de første sju kapitlene er å summere opp lærdommer og erfaringer av varig verdi og bidra til at dette blir brukt i årene som kommer når Forsvarets planleggingssystem skal utvikles videre. Kapittel 2 beskriver de datamaskinbaserte simuleringsmodellenes inntog i Systemgruppen på FFI i første halvdel av 1970- tallet. Et hierarki av slike modeller ble utviklet for å simulere forsvarsstrid hvor alle hovedkomponentene i Forsvaret deltok. Ideen om budsjettsimulering ble også til i denne perioden. Med dette analyseverktøyet kunne FFI gi kvantitative bidrag til langtidsplanleggingen basert på simulert kosteffektivitet. Utgangspunktet for Forsvarskommisjonen av 74 var en tiltagende ubalanse mellom mål og midler i Forsvaret. Dette ga FFI en mulighet til å prøve ut et slikt integrert analyseverktøy gjennom den første forsvarsanalysen på FFI. Dette er tema for kapittel 3. Kapittel 4 dreier seg om analysenes evne til å påvirke beslutninger og dermed Forsvarets utvikling på sikt. Kapittel 5 dekker det som skjedde på 1980-tallet da kommisjonens anbefalinger skulle følges opp. Stortingsmeldingene kom som planlagt, men de nødvendige grep ble ikke tatt. Vi måtte innse at det var grunnleggende systemfeil i styringen av Forsvarets strukturutvikling. Forsvarssjefene fant det vanskelig å skalere strukturmålene ned til et realistisk nivå. For FFI ble dette et tiår med metodeutvikling og operasjonsanalyse, men uten omfattende forsvarsanalyser. Kapittel 6 beskriver det dramatiske paradigmeskifte da Sovjetunionen gikk i oppløsning. FFI var ikke godt forberedt på dette. Forsvarskommisjonen av 1990 (FK 90) la opp til en grundig gjennomgang av den nye situasjonen, og FFI ble igjen tungt involvert. Kapittel 7 går grundigere inn på de analysene FFI gjorde fra 1988 til 1994 som ble en sentral del av grunnlaget for FK 90. Dette skulle vise seg å bli det siste helhetlige og helt selvstendige analysearbeidet av denne typen på FFI – enn så lenge. Kapittel 8 retter blikket framover og drøfter hvordan erfaringer og innsikt kan brukes til å utvikle langtidsplansystem i Forsvaret videre. Grunnleggende prinsipper for et effektivt og robust plansystem beskrives, og sentrale praktiske spørsmål knyttet til den videre utvikling av dagens system diskuteres. En viktig konklusjon er at vi må finne en god balanse mellom de tre hovedbidragsyterne Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen og Forsvarets forskningsinstitutt, basert på deres rolle og egenart. FFI må styrke sine selvstendige og helhetlige bidrag.

This report addresses the development of long term defense planning in Norway from the early 1970s until the turn of the century. Basic principles are outlined with emphasis on the analytical tools used and the role of the Norwegian Defense Research Establishment (FFI). The value of a planning system can best be judged on the basis of its contributions to good decisions. Therefore, an outline of how the Norwegian Government dealt with the planning problems between 1960, when the US weapons aid program came to a halt, and the year 2000m, constitutes a major part of the report. The main purpose of the historical review in the first seven chapters, is to sum up lessons learned to contribute to further development of our planning process in the years to come. Chapter 2 describes how computer based simulation models made their way into the analytical toolbox of the small Systems Analysis Group at FFI in the early 1970s. A hierarchy of combat simulation models was developed to assess the effectiveness of future force structures. The concept of “budget simulation” was also borne in this period. Together, these analytical tools provided FFI with a then unique capability to contribute to the long term planning process based on cost effectiveness. The first ever Force Structure Analysis in Norway, undertaken in support of the Parliamentary Defense Commission of 1974, gave FFI an opportunity to test these tools. The point of departure for the Commission was an increasing gap between goals and resources. This is the theme of chapter 3. Chapter 4 is about the actual impact of such analyses on the development of our defense forces. Chapter 5 covers the 1980s, when the recommendations of the 1974 Commission were to be implemented. Rather than being reduced, the gap between force goals and budgets continued to increase. We had to face the fact of a fundamental flaw in the decision processes. An important element in this was that the Chiefs of Defense were not willing to scale their ambitions down to fit realistic future budgets. Chapter 6 describes the dramatic shift of paradigm in defense planning that came with the breaking up of the Soviet Union. FFI, like most of the actors in this area, was not well prepared to cope with this. The Parliamentary Commission of 1990 was tasked to analyze the new situation. FFI again became heavily involved. Chapter 7 gives an in depth survey of the force structure analyses undertaken by FFI between 1987 and 1994. This turned out to be the last comprehensive and fully independent force structure analyses at FFI, at least until today. Chapter 8 looks ahead, discussing how experience gained over the past 35 years can be used to improve processes and methods, and the overall structure of the decision making system. Basic principles for an effective and robust system are outlined. One important conclusion is that a sound balance of responsibility and work sharing must exist between the three main actors, the Ministry of Defense, the Chief of Defense, and the Norwegian Defense Research Establishment, taking into account their different roles and capabilities. To fulfill its role as a strategic advisor in the defense sector, FFI must strengthen its independent and comprehensive contributions.