Globale trender mot 2040 - et oppdatert fremtidsbilde

Abstract

Denne rapporten analyserer den fremtidige utviklingen i Norges globale omgivelser de neste 15–25 årene, og diskuterer mulige implikasjoner for Forsvaret og norsk forsvarsplanlegging.

Dagens trusselbilde fremstår som mer usikkert enn for bare noen få år siden. Selv om verden har blitt fredeligere de siste tiårene, har antallet konflikter økt siden 2012. Fremtidsbildet som skisseres i dagens studier er generelt pessimistisk, i alle fall på kort sikt. Hovedårsaken er den gradvise svekkelsen av den liberale verdensordenen, hvis prinsipper og verdier ikke lenger bare utfordres av revisjonistiske stormakter som Kina og Russland, men nå også av USA selv, etter at Trump ble president. Eroderingen av den liberale ordenen forventes likevel å fortsette uavhengig hva som skjer i USA, fordi den først og fremst skyldes en maktforskyvning fra Vesten til en rekke raskt fremvoksende økonomier, spesielt i Asia. Denne geopolitiske dreiningen er ventet å fortsette i flere tiår, og har allerede kommet til uttrykk gjennom mer stormaktsrivalisering i flere regioner. Resultatet er at faren for mellomstatlig krig nå omtales som større enn før.

Eroderingen av dagens liberale verdensorden vil innebære en svekkelse av Norges egentlige førstelinjeforsvar, i form av regler og prinsipper som beskytter småstater fra stormakter som tar seg til rette. I tillegg har spenningen mellom Russland og Vesten spredt seg mer til Norges nærområder de siste årene. Den største usikkerheten knytter seg likevel til hva som skjer i Russland etter Putin. Et verstefallscenario for Norge er en regionalisering av verden, der aksepten for at stormaktene kan bruke militærmakt innenfor egne innflytelsessfærer stiger. I så fall vil krav om norske innrømmelser fra stormakter kunne bli langt større enn dem vi møter i dag. I en verden som blir farligere for småstater, vil Norges avhengighet av allierte bli enda større.

Samtidig fremstår utsiktene til at Norge vil få alliert støtte som mer usikre, også utover de situasjonene det allerede er tvil om i dag. Selv om våre allierte har økt forsvarsbudsjettene, USA styrket tilstedeværelsen i Europa og NATO satset på kollektivt forsvar de siste årene, vil økonomiske og demografiske utfordringer gjøre det vanskeligere for europeiske land å prioritere forsvar fremover. Asias vekst vil uansett trekke USA østover, mens ringvirkningene av stater som kollapser i Afrika fremstår som den mest sannsynlige sikkerhetsutfordringen for Europa på sikt. Dagens sprikende trusselbilde vil derfor trolig vedvare, mens nasjonalistiske strømninger utgjør en ny trussel for samholdet i NATO. Alliansen vil trolig overleve, men samtidig utvikle seg i retning av å bli et rammeverk for koalisjoner av villige, også for kollektivt forsvar.

Med dagens trender vil Norges største utfordring være å redusere tvilen rundt alliert støtte, uten samtidig å øke spenningen i våre nærområder. Denne utfordringen vil imidlertid ikke forsvinne av seg selv, fordi usikkerheten rundt våre alliertes vilje og evne til å komme Norge til unnsetning kan bli enda tydeligere med tiden. Samtidig kan det bli mer risikabelt å introdusere nye allierte etter at dagens er borte. Nyanser av alliert støtte – med hensyn til hvem, når og hvor mye støtte vi skal forutsette – bør derfor vurderes nøye fra ett scenario til et annet. I dag fremstår tettere nordisk samarbeid som det beste alternativet for å redusere usikkerheten rundt alliert støtte, fordi interessene er så sammenfallende og risikoene relativt små. Norden kan også være en mulig løsning i situasjoner som er for store for Norge, men for små for NATO.

This study looks at how changes in the global security environment over the next 15–25 years may affect the Norwegian Armed Forces and defence planning. It builds on a range of international future studies, but analyses trends and implications from a Norwegian perspective.

Even though the world has become more peaceful in recent decades, the number of armed conflicts has risen over the last few years and the foundations of the current international system appear to be changing. This is in particular due to a widely expected erosion of today’s liberal world order, whose stability, principles and values are now not only challenged by China and Russia, but also by the US itself, following the election of president Trump. Yet, the challenges to the liberal order are likely to persist, regardless of the US, as they are mainly driven by high economic growth in several emerging economies and developing countries, especially in Asia, whose power is expected to grow at the expense of that of the West. This transition of power is expected to continue for decades, and has already led to increased rivalry between states in several regions. All in all, the risk of confrontation between states is considered to be growing.

For Norway, a gradual erosion of the liberal world order will weaken the country’s first line of defence, in terms of rules and principles that protect small states from great power politics. Furthermore, the tension between Russia and the West has increasingly spread to the Arctic, where the potential for escalation has risen. The greatest uncertainty, however, pertains to Russia’s future after the end of president Putin’s final period. A worst case scenario for Norway is a regionalisation of the world, with a greater acceptance of great powers’ right to use force within their own spheres of influence. In such a case, the demands for Norwegian concessions from major powers will be far greater than what the country may be confronted with today.

In a more dangerous world for small powers, Norway will become more dependent on allies. Yet, the prospects of receiving allied support may become more uncertain. Despite increases in defence spending, a greater US presence and new collective defence measures in NATO, many European countries will soon be faced with declining and ageing populations that will make it harder to prioritise defence capabilities. Asia's growth will also continue to pull the US towards the East, while the spillover effects of failed states in Africa stands out as the most certain security challenge for Europe in the long run. Thus, today’s divided threat perceptions are likely to persist, while the recent surge of nationalism in several allied countries poses a new threat to NATO’s cohesion. The alliance is likely to endure, but may become more of an institutional framework for coalitions of the willing, also for collective defence.

In sum, Norway’s main challenge will be to reduce the uncertainties surrounding allied support, without simultaneously increasing tensions in the High North. Left unresolved this challenge may grow, as doubts concerning our allies’ willingness and ability to assist Norway become more evident. Nuances of allied support – in terms of what, when and from whom Norway may expect assistance – must therefore be reflected in the planning for different scenarios. At present, the shared interests of the Nordic countries make closer ties in this region the best way to close the gap between situations considered to be too big for Norway, but too small for NATO.