Forsvarsanalysen 2022

Abstract

FFI-prosjektet «Strategiske forsvarsanalyser» ble opprettet 1. januar 2021. Forsvars-departementet (FD) er oppdragsgiver, og forsvarssjefen er sektorens hovedrepresentant. Prosjektets hovedprodukt er en årlig analyse som skal gi forsvarsledelsen et bedre grep på Forsvarets strategiske utvikling. «Forsvarsanalysen 2022» er første utgave. Analysen vurderer utviklingen av rammefaktorer og forutsetninger, gir et oppdatert bilde av dagens utviklings-retning for Forsvaret og vurderer hvordan utviklingsplanene kan forbedres og fornyes. Analysen som ligger til grunn for rapporten, ble ferdigstilt 22. desember 2021. Det betyr at konsekvensene av Russlands massive angrep på Ukraina som startet 24. februar 2022, ikke er analysert. Intensivert global konkurranse, fragmentering av det vestlige sikkerhetsfellesskapet, sammen-satte trusler, en akselererende teknologisk utvikling, makroøkonomiske utfordringer og hensynet til bærekraft og miljø er viktige drivere som påvirker Forsvarets oppgaver, struktur og økonomi. FFIs scenariobaserte gapanalyse viser at dagens struktur har sårbarheter innen overvåking, kommunikasjon, luftvern, beredskap og utholdenhet. Vi har også identifisert utfordringer knyttet til sivile forsyningstjenester og bemanningen i Forsvaret. Konklusjonen er at det ikke er – eller vil bli – balanse mellom oppgaver og struktur med dagens planer. FFIs kostnadsberegninger viser at det er balanse mellom gjeldende strukturplaner og økonomi, men balansen er skjør. Beregningene er basert på strenge forutsetninger om fremtidig budsjett-utvikling, valutakurser, nivå på materiell- og driftskostnader og effektiviseringsgevinster. Det er større risiko for at kostnadene blir høyere enn at de blir lavere, og dermed at balansen ikke vil holde. Utgangspunktet for Forsvarets strategiske utvikling er krevende fordi den eksterne usikkerheten er høy og virksomhetens interne fleksibilitet er lav. Det overordnede målet for Forsvaret kan formuleres langs to akser: være et relevant virkemiddel for staten i både fred og krig og håndtere utfordringene mot norsk sikkerhet på kort og lang sikt. Ut fra en helhetlig vurdering er anbefalingen at Forsvaret bør: • Rette større oppmerksomhet mot utfordringene i de lavere delene av konfliktspekteret slik at dette ikke blir en «blindsone» i evnen til å ta vare på norsk sikkerhet. • Styrke utforskingen av nye konsepter, og tydeliggjøre skillet mellom dem som skal sikre best mulig operativ evne i dag, og i fremtiden. Rapporten skisserer en rekke tiltak for å øke den operative evnen. Vi understreker imidlertid at nye tiltak må dekkes inn økonomisk. I tillegg peker vi blant annet på behovene for å sikre personell og kompetanse, å utnytte totalforsvaret til å styrke samfunnets resiliens, å styrke Forsvarets evne til å samvirke på tvers av organisasjonen, å utvikle av responsopsjoner under terskelen for væpnet konflikt, å gripe teknologiske muligheter samt bruke bærekraft, klima og miljø som et sentralt prinsipp i planleggingen og styringen av sektoren.

FFI’s project «Strategic defence analyses» was established January 1, 2021. The Norwegian Ministry of Defence is the client, and the Chief of Defence is the defence sector’s main repre-sentative. The project’s main product is an annual analysis that gives the defence sector’s leaders a better appreciation on its strategic development. «Forsvarsanalysen 2022» (the Defence Analysis 2022) is the first edition. We evaluate the development of important trends and preconditions, give an updated picture of the development path of the Armed Forces, and evaluate how to improve and renew the long-term plan. The analysis that this report is based upon, was finalized December 22, 2021. Consequently, we have not analysed the consequen-ces from Russia’s massive attack on Ukraine which started on February 24, 2022. Intensified global competition, fragmentation of the Western security community, compounded threats, climatic challenges, a macro economy characterized by an aging population, and accel-erating technological development will affect the Armed Forces’ tasks, structure and economy. FFI’s scenario based analysis shows that the Armed Forces have shortcomings in surveillance, communication, air defence, preparedness, and endurance. Furthermore, there are challenges with increasing personnel shortages and in civilian logistics chains. In short: There is not – nor will be – a balance between tasks and force structure given the current long-term plan. FFI’s cost analysis shows that there is a balance between the force structure and the economy, but the balance is fragile. The estimates are based upon strong preconditions considering future budgets, exchange rates, the level of materiel and operating costs, and efficiency gains. The risk is skewed, and an unbalanced outcome is considered very likely. A situation characterized by high external uncertainty and low internal flexibility makes the start-ing point for the strategic development demanding. The overarching goals for the Armed Forces are: Be a relevant instrument for the state in both peace and war, and maintain preparedness for challenges towards Norwegian security in the short and long run. Based on comprehensive assessments, we recommend that the Norwegian Armed Forces should: • put more attention to the challenges in the lower parts of the conflict spectrum, so that this does not turn into a “blind spot” in the ability to maintain Norwegian security, and • explore new concepts, and clarify the distinction between those who are responsible for its operational capability today, and those who shall design it for the future. The report outlines a number of measures to enhance the operational capability. However, new measures must be financed. In addition, we point out the need to ensure access to personnel and competencies, exploit the Total Defence to enhance the society’s resilience, enhance the Armed Forces’ ability to collaborate across organizational boundaries, to develop response options under the threshold for armed conflict, to embrace technological opportunities, and to include sustainability as a central principle when planning and managing the sector.